依案件类型划分办案机构与检察专业化
│葛 琳*
[摘 要] 依权力属性和依案件类型划分办案机构是检察专业化的两种不同思路,前者强调“以不变应万变”的规范性和统一性,后者追求“问题解决”和回应社会,更符合目前检察专业化需求。培养“通才”基础上的“专才”是这一思路的目标。目前,依案件类型分工的专业化转型思路仍面临一些制度障碍,应当通过充分考虑不同层级检察院的不同需求,明确不同部门的职能划分和管辖权争议解决机制,调整检察办案绩效考核制度,完善检察办案咨询制度,定期推行检察机关内部轮岗制度等措施来克服。
在新一轮司法体制改革背景下,司法专业化已经成为提升司法办案效率和质量的持续动力。2017年,中共中央办公厅下发了《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设 全面落实司法责任制的意见》,检察专业化不但直接影响检察官的思维习惯和职业追求,也会影响检察机关内设机构安排和具体办案模式。在此大背景下,最高人民检察院从2018年开始着力推进内设机构改革,打破了旧有的内设机构设置模式,形成了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼“四大检察”新格局,对检察专业化发展产生了深远影响。笔者拟归纳内设机构改革前后两种不同的检察专业化思路,以及与之相匹配的办案模式进行分析,以期对今后检察专业化发展有所裨益。
一、两种检察专业化思路:“依权力属性分工型”和“依案件类型分工型”
检察专业化与机构设置密切相关,办案机构如何设置很大程度上代表着对检察官行使职权的要求,也代表着检察专业化的预期方向。在检察实践中,存在两种检察机构设置模式,也代表着两种不同的检察专业化思路。
(一)依权力属性设置办案机构
这种办案机构设置模式的立论基础是依权力属性划分检察权。尽管关于检察权的内涵多年来争论不休,但检察权按照权力属性分为侦查权、公诉权、诉讼监督权(其中又包括侦查监督权、执行监督权、民事检察权、行政检察权)①,成为很长时期的主流观点。监察体制改革后,有观点根据现有职能分工提出检察专业化主题应首先是公诉、批捕、民事行政监督和刑事执行监督。②总之,依权力属性分工模式是基本按照检察权在诉讼流程中不同性质的职能而设置侦监、公诉、控告、申诉、刑事执行检察、民行检察等内设机构,各内设机构及业务办理之间是一种横向“串联”关系,③而且偏重于刑事检察。这是新一轮内设机构改革之前检察机关专业化的具体方向。
由于检察权是复合权,内设机构改革之前的检察机关内部权力结构基本上是按照诉讼流程延展的,从本质来看,这种模式所秉持的是一种程序性的专业化标准,也就是做好程序“流水线上”的单一工种,强调规范性、统一性,更接近于刑事诉讼理论对诉讼程序实际运行的期待。但这种内设机构划分方式也存在固有的问题,首先,职能前后衔接,既相互依赖又各自为政,容易产生业务部门之间的摩擦和冲突、业务管理的交叉与断层。其次,强调所有案件都按照诉讼流程的统一性办理,不考虑不同种类案件的特点,其实是一种“以不变应万变”的办案思路,在实践中缺乏针对性和差异性。再次,我国检察机关长期沿用以部门领导纵向管理为主的分散管理模式,各分管领导缺乏着眼于整体办案效果的宏观视角和整合不同属性检察权形成办案合力的动力,管理环节条块分割,既不利于办案资源的统筹配置,也不利于对各项业务的宏观把握。
(二)依案件类型设置办案机构
2018年,最高人民检察院推行新一轮内设机构改革,打破旧有模式,按照案件类型重新整合内设机构,成立了十个办案部门,突出特点是刑事检察部门按照刑事案件类别分别对应普通刑事犯罪案件、重大刑事犯罪案件、职务犯罪案件、经济金融犯罪案件等多发的具有明显共性的类案。分设民事检察部门、行政检察部门和公益诉讼检察部门,单独成立未成年人检察部门,等等。虽然分类标准并不完全统一,但总体上是依按照案件类型来设置办案机构。就刑事检察而言,针对类案设置专门的办案机构,批捕、起诉等所有职能都由专人或办案组负责,这是检察机关为了应对犯罪高发、新类型犯罪、疑难复杂案件层出不穷现状进行资源整合的变革之举。就民行检察而言,将原有的民行检察部门一分为三,也是为了满足人民群众日益增长的公益保护和公平维护需求。
由案件统筹所有诉讼环节的一体化办案模式,与按照诉讼流程划分的“以不变应万变”思路不同,其凸显的是一种“问题解决型”思路,不同种类“案件”就是办案机关所面对的问题,怎么能更好地解决问题就怎么设置办案机构,从本质上说它是“回应型司法”理念的产物。回应型司法强调对各种社会矛盾做出及时回应,其以“法律目的”作为法律推理的根基,为法律实现其维护实体正义的功能提供了立脚点。随着现代社会矛盾日益复杂化,纠纷内容以及解决纠纷知识日益专业化,社会分工和法律体系日益精细化,传统粗放型检察工作模式和单纯依权力属性配置司法资源的方式难以为继,检察工作必须主动回应现实需求,才能获得公信力和正当性基础,而按照案件类别分工实现专业化正是对社会需求的现实回应,其不单纯以程序完整、统一和规范为目标,而是以办案针对性和质效为价值导向。
二、不同专业化思路对检察官办案的要求:“通才”基础上的“专才”
按照权力属性设置内设机构,对检察官“专”的要求,是在认同按照权能属性分工的基础上细钻具体权能的运行规律,在各自的诉讼环节用好权力。比如原来的侦查监督部门,其专业化要求体现在对逮捕条件的精准把握、对立案和侦查活动的严格监督等方面。原来的公诉部门,其专业化要求体现在对公诉标准的准确把握和对出庭质量掌控等方面。原来的刑事执行检察部门,其专业化要求体现在发现违法问题和案件线索、准确提出违法违纪检察建议等方面,等等。与此相适应的提法是“侦查监督的专业化”“公诉的专业化”“刑罚执行监督的专业化”等。这种专业化方向虽然也是建立在对案件进行大致分类的基础上,却并不过多考虑案件类别的实体法特点,而是更强调把握不同属性检察权的运行规律。
而按照案件类型设置办案机构,对检察官“专”的要求则与类案的特点密切相关,预期检察官成为办理某类案件的专业型人才。由于一案多由一人负责到底,在具体权能行使方面,则要求其成为诉讼程序的“通才”,对同一个案件中涉及的批捕、起诉、刑事诉讼监督、民事行政检察监督等业务都要纯熟,而且应结合类案特点行使各项职权,最终目的是每个检察官都能高质高效地办理类案。在按照权力属性设定专业化方向的思路看来,能够熟练行使检察权中的某一项权能就是“专才”,就是专业化的目标,如果不同属性的权力都由一人行使,恰恰是一种培养“通才”的思路。而在按照案件种类设定专业化方向的思路看来,“专”的着眼点就是类案,能够娴熟地运用各种属性的检察权办理类案才是专业化人才。可见,不同专业化思路对“专”的理解和要求不尽相同。但当前形势之下,按照案件种类设定专业化方向的思路显然更加符合实践需求。
笔者认为,按照权力属性的专业化思路对检察官办案而言是基本要求,而按照案件类型的专业化思路是在检察官已经能熟练把握各类不同属性检察权运行规律的基础上,规范地办理具体类案。所以按照案件种类设定的专业化思路在实质上是要求检察官成为“通才”基础上的“专才”。从理论上说,检察官首先应当是精通刑事法律的通才,对于刑法所规定的各类犯罪都有较为深厚的研究,对诉讼流程中不同属性的检察权的行使都十分熟悉,不能只会办理某一类案件,或只会行使单一属性的检察权。而同时,现代犯罪手段日趋复杂,侵犯客体日趋多样,各种新类型犯罪层出不穷,特点各异,金融证券类犯罪、知识产权类犯罪、网络犯罪等专业性极强的案件屡有发生。如果仍按照以往的办案模式,案件按流程在办案人员之间轮转,检察官按诉讼阶段行使权力,不但缺乏投入司法资源的针对性,而且易导致同一案件多人介入,司法尺度不一,法律监督的效果也会大打折扣。
三、依案件类型的检察专业化思路可能面临的问题
按照案件种类设置办案机构是检察实践中进一步专业化的创新尝试,必然对检察官办案模式产生较大影响。但由于按照案件类型的专业化模式对检察官素质的要求较高,而原有的制度惯性依然存在,如果全面推行,许多问题亟待解决,许多机制亟待建立。
(一)检察办案机构设置无法完全统一到单一分类维度上
检察机关的办案对象纷繁复杂,即使按照刑事检察(刑事案件中可以再细分多类)、民事检察、行政检察、公益诉讼检察四种大的分类来设置内设机构,也不可能穷尽所有的案件种类,更不可能根据所有的案件种类专配办案资源,办案的针对性只能是相对的,而且检察权的复合性决定了检察机关内设机构在逻辑上无法完全以单一分类维度统一。比如,有的试点地区,既有未成年人检察部门、金融检察部门等按照案件种类设置的专门办案机构,又有刑事执行检察部门、控告申诉部门等按照诉讼流程及检察权监督属性设置的内设机构。究其原因,既与按照权力属性划分检察权的主流理论多年来已经与检察权运行实践相融合有关,也与各地经济发展状况、不同种类案件的受案数量、办案资源配置需求、检察机关总体的人员素质等因素的不同有关。专业化是否为经济发展所必需是检察机关必须考虑的因素,比如,金融检察和知识产权检察等专门办案机构的出现与经济社会发展水平息息相关,在经济发达、案件量较多的地区有设立的必要,在经济发展相对落后的地区则可能常年见不到相关案件,专设机构有浪费司法资源之嫌。因此,全国检察机关内设机构设置不可能也没有必要完全统一到单一分类维度上来,考虑实践中的迫切需求和现有办案力量应当是根本标准。目前以“四大检察”的明确分类为主,并辅之以其他分类标准,比如控告申诉检察、未成年人检察等现实迫切需要又能自成工作体系的工作领域,就可以在“四大检察”之外独立设立机构;而允许基层院根据当地实际设立针对新型案件种类的办案组,就足以满足当前实践需求。
(二)上下级检察机关的实际需求不同
基层检察院与省市级检察院、最高人民检察院由于职能范围不同,受理案件的数量、难易程度、办案要求等都存在差别,这决定了他们对专业化办案模式的要求也有不同。
基层检察院的特点是办案人员少、案件数量多,但大多数案件案情相对简单,办结时间较短。对于基层检察院而言,如果案件种类划分过细,机构设置过多,必然会造成办案人员工作量难以均衡,一些部门案卷堆积如山,另一些部门却人力资源闲置。所以基层检察院对专业化程度的要求比省市级检察院低,更应倾向于“通才”式的培养方向,要求检察官既能够办理一些专业性较强的案件,又能够处理其他类型案件,基层院实现专业化不能完全依托于机构设置,以防被固有机构限制。
省市级检察院办理的案件虽然绝对数量少,但难度相对较大,同时省市级检察院还承担着对下指导职能,更需要检察人员具备良好的专业素质,办案专业化要求更为突出。所以,不同层级检察机关在机构设置和办案模式上也应有所区别。
(三)检察业绩考核体系亟须与依案件类型分工的检察专业化模式相配套
原有的考核体系建立在公诉、侦查监督、民事行政检察、刑事执行检察等传统的业务条线之上。各科室人员按诉讼流程中的检察权顺序分案,每人承办的案件类型、复杂程度在概率上相差不多。但如果改为按照案件种类设置办案机构,检察官承办的案件可能截然不同,有的专门承办金融犯罪案件,有些只承办盗抢类案件,难易程度区别较大,而目前有针对性的业绩考核体系尚未形成。(详见《人民检察》2019年第7期,有删节)
*最高人民检察院检察理论研究所副研究员,法学博士。
①参见邓思清著:《检察权研究》,北京大学出版社2007年版,第47页。
②参见李奋飞:《检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点》,载《政法论坛》2018年第1期。
③参见胡勇:《检察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整》,载《法治研究》2017年第3期。
(摘自《人民检察》2019年第7期)
