最高人民检察院《公益诉讼检察工作白皮书(2023)》(以下简称“白皮书”)依托2023年度公益诉讼检察工作实际,聚焦公益诉讼检察工作围绕中心、服务大局的思路措施,全面阐述了2023年公益诉讼检察工作所取得的实践成果与进展,充分反映了中国特色检察公益诉讼制度的独特价值与优势。
一、检察公益诉讼制度的发展缩影
2023年是检察公益诉讼制度正式确立的六周年,也是在这一年,“检察公益诉讼法”列入《十四届全国人大常委会立法规划》一类项目。多年的实践证明,检察公益诉讼是一项符合中国国情、展现中国特色的制度安排,在维护国家利益和社会公共利益、监督行政权力运行、优化司法职权配置等方面发挥着不可替代的重要作用。白皮书正文共6章,全面展示了我国检察公益诉讼的新进展、新成效,并对未来工作进行了展望。其中,以下五方面内容值得重点关注:
第一,检察公益诉讼适用领域不断拓展,各领域案件办理实现了政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。近年来,多部新立或新修的法律规定了检察公益诉讼条款,使得检察公益诉讼办案领域不断拓展,形成“4+N”的发展格局。同时,公共安全、文物和文化遗产保护、国防和军事利益保护、知识产权保护等其他新领域也得到进一步探索。白皮书显示,2023年全国检察机关共办理四大传统法定领域案件117414件,占公益诉讼总数的61.8%;全年共办理新增十个法定领域案件50656件,占公益诉讼总数的26.7%;全年共办理其他新领域案件21815件,占公益诉讼总数的11.5%。在办案效果方面,检察公益诉讼助力打好污染防治攻坚战,全面守护了山水林田湖草沙“生命共同体”;助力文物和文化遗产保护,开展大运河、长城、农耕文化、非物质文化遗产保护专项办案,有效捍卫了中华文明瑰宝;加大国有财产保护、国有土地使用权出让、反垄断与反不正当竞争、知识产权等领域办案力度,以检察之力为经济社会高质量发展助力赋能。
第二,行政公益诉讼诉前整改与诉讼确认协调衔接、共同发力,彰显中国特色司法制度设计的独特效能。在行政公益诉讼诉前阶段,一方面,持续发挥法律监督的职能优势,运用检察建议督促行政机关纠正或履行职责;另一方面,积极探索诉前磋商的适用空间,进一步提升实现公益保护目标的效率,最大化发挥诉前程序的优势。白皮书显示,2023年,行政公益诉讼立案后经磋商终结案件35681件,占总立案数的21.3%,行政公益诉讼中提出检察建议116489件,回复整改率达到99.1%。在行政公益诉讼的诉讼阶段,对于一些诉前解决不了的问题,检察机关坚持以“诉”的确认体现司法价值引领。白皮书透露,2023年全国检察机关提起行政公益诉讼1276件,占起诉总量的10.1%,同比2022年上升76.7%。近期,检察机关办理行政公益诉讼案件突出强调案件的可诉性。行政公益诉讼作为一种客观诉讼,具有法律监督与司法救济的双重功能。在立案过程中,强调案件符合提起行政公益诉讼的条件,可以使其与一般的行政检察监督案件相区分。同时,强调“诉”的确认,可以保障受到损害的公益得到全方位、全流程的司法保护。
第三,从“办理”到“治理”,聚焦综合治理难题,推动诉源治理、前端治理,更深层次促进国家治理。检察公益诉讼是服务国家治理现代化的公益司法保护“中国方案”。在跨区划流域生态环境综合治理方面,针对“多头管”“交叉管”“无人管”等突出问题,检察机关坚持流域保护“一盘棋”理念,依托一体化办案、跨区域协作、专项监督引领机制,有效推进流域生态环境治理保护工作。在诉源治理、前端治理方面,创新性探索预防性公益诉讼。2023年12月29日,最高法、最高检联合发布海洋自然资源与生态环境检察公益诉讼典型案例,其中在河北省唐山市检察院诉某航运公司沉船打捞民事公益诉讼一案中,检察机关坚持“保护优先、预防为主”原则,及时消除了破坏海洋生态环境的重大风险,有效阻止了潜在风险向现实损害的转化。除了在生态环境保护领域探索公益诉讼的预防性功能之外,检察机关还针对快递包装、金融证券、网络监管等领域的公益保护难题积极履职,努力在实际损害发生之前消除潜在社会隐患,将办案范围从已发生的实际侵害向未发生的重大风险延伸。
第四,提升自身能力与协调外部力量同步推进,努力构建公益保护大格局。在自身能力建设提升方面,检察机关明确将“高质效办好每一个案件”作为履职办案的基本价值追求。检察机关通过强化调研指导、强化上级检察院引领、强化典型示范等方式,实现公益诉讼办案提质增效;完善高质效案件认定标准、打造不同层次的办案规范体系,为高质效办案提供规范保障;探索建设公益诉讼大数据应用平台,深化运用大数据法律监督模型,强化技术手段辅助办案,为高质效办案提供科技支撑。在与外部力量的协作联动方面,全国检察机关积极推动构建与其他国家机关、社会组织密切协作,社会公众广泛参与的公益保护格局。白皮书指出,检察机关积极争取各级党委、人大、政府和政协支持,27个省级党委、政府出台支持公益诉讼检察工作的意见,29个省级人大常委会出台加强公益诉讼检察工作的决定;不断增强与相关部门沟通协作,形成监督、协作的联动网络;持续丰富社会公众参与形式与载体,自觉接受群众监督,有效夯实公益诉讼群众基础。
第五,加强研究论证,检察公益诉讼专门立法工作得到积极推进。“检察公益诉讼法”被列入《十四届全国人大常委会立法规划》后,最高检迅速组织力量开展立法论证、调查研究,形成了“检察公益诉讼法(建议稿)”。2023年,理论界围绕检察公益诉讼立法问题进行了深入研究讨论,在立法必要性与可行性上基本达成共识。目前我国公益诉讼规则体系存在较大提升和优化的空间,需要在国家立法层面对相关制度进行科学规范和系统整合。可以说,通过专门立法加强法律保障,统一适用规则,是检察公益诉讼制度发展完善的必由之路。因此,为了进一步贯彻落实党中央的决策部署,推动检察公益诉讼进入高质量发展新阶段,确保检察公益诉讼的长远发展,应当尽快出台专门的检察公益诉讼法,逐步完善检察公益诉讼法律体系。在立法的初期阶段,存在较多问题需要深入研究论证。例如,如何处理检察公益诉讼法与其他诉讼法的关系,如何兼顾程序规则与实体规则,如何平衡立法的稳定性和灵活性,等等。相信随着研究的不断深入,这些问题一定能得到科学答案,一部顺应时代需求、展现中国特色的检察公益诉讼法将助力检察公益诉讼步入高质量发展新阶段。
二、公益诉讼检察制度的实践与价值彰显
当前,我国检察公益诉讼方兴未艾,发展空间颇为广阔,发展势头十分强劲。白皮书的发布向全社会传递了重要信号,将在我国检察公益诉讼的历史长卷上留下浓墨重彩的一笔。
第一,公益诉讼检察制度的探索实践与发展彰显检察机关贯彻落实习近平法治思想和落实党的二十大精神的坚强决心。检察公益诉讼是习近平法治思想的重要原创性成果。做优做实、做深做细公益诉讼检察工作,是贯彻落实习近平法治思想尤其是习近平总书记对检察公益诉讼系列重要指示精神的实际行动。白皮书全面总结了全国检察机关依托公益诉讼检察职能优势,“落实习近平生态文明思想,助力美丽中国建设”“落实习近平文化思想,助力守护好中华文脉”“落实习近平强军思想,助力维护国防和军事利益”“落实习近平经济思想,服务经济社会高质量发展”等一系列生动实践,充分表明了检察机关坚决贯彻落实党中央决策部署的决心与能力。
第二,彰显检察机关服务构建新发展格局的担当作为。检察机关立足“四大检察”职能,以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉服务社会发展大局。公益诉讼检察作为“四大检察”工作格局的重要组成部分,是新时代检察工作新的着力点、增长点。公益诉讼检察职能作用的发挥可以为服务经济社会高质量发展提供有力的法治保障。白皮书具体呈现了全国检察机关依托公益诉讼检察职能优势精准发力,“助力国有财产‘颗粒归仓’”“织密食品药品安全‘防护网’”“筑牢信息网络‘防火墙’”“拧紧生产生活‘安全阀’”等一系列务实举措,展现了检察机关护航服务高质量发展、守护人民群众美好生活的责任担当。
第三,推动检察公益诉讼迈上高质量发展新台阶。六年多实践探索所取得的成绩进展,充分表明建立健全检察公益诉讼制度是因应时代需求、满足人民期待的正确之举。如今,在检察公益诉讼制度转向高质量发展的关键时期,只有及时总结过去经验、认清当前形势、找准今后发力点,才能保证检察机关在这场公益保护的长期考验中,持续交出让人民满意的“成绩单”。白皮书聚焦综合治理难题,总结了推动诉源治理、做好前端治理的有益经验,明确了释放治理效能的创新方式方法,提供了高质效办案的典型案例样本,不仅为今后检察公益诉讼的法制健全创造了有利条件,还将进一步指导基层公益诉讼检察工作实践,助力检察公益诉讼走向高质量发展新阶段。
第四,向世界展现公益司法保护的中国智慧和中国方案。我国的检察公益诉讼制度在国际上独树一帜,是一项在世界范围内都具有开创性意义的公益保护司法制度。白皮书总结的“公益诉讼办案规模稳健”“诉前整改水平保持高位”“提起诉讼质效不断提升”“办案效果持续凸显”等公益诉讼检察工作进展成效,无一不在彰显中国特色社会主义司法制度的优越性。白皮书的发布向国际社会介绍了中国检察公益诉讼发展的最新动态,不仅充分展现了新时代法治中国建设的新成就,还为国外公益诉讼制度的发展提供了新样本,为世界法治文明发展贡献了中国智慧和中国方案。
本文系国家社科重大项目《新时代能动司法问题研究》(232D163)的阶段性研究成果。孙佑海,天津大学法学院讲席教授,最高人民检察院检察基础理论研究基地(天津大学)主任。
(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2024年第7期)
