公益诉讼检察调查信息化及实现路径
│王祺国
2019年10月23日,张军检察长代表最高人民检察院向全国人大常委会作公益诉讼专题报告时指出,诉前实现保护公益目的是最佳司法状态。检察机关诉前发出公告或检察建议,促使有关主体提起诉讼、行政机关依法履职,不仅能及时保护公益,还能以最少司法投入获得最佳的社会效果。在诉前程序中,调查是其主要内容和核心价值。调查固定的证据、认定的事实是提出检察建议、支持起诉、提起诉讼的基础,调查的质量和效果直接影响检察建议的针对性和威慑力,直接影响支持起诉、提起公诉的最终结果。但是,如何提高公益诉讼调查的质量和效果,是理论和实践关注的热点和难点。笔者从公益诉讼检察调查模式出发,探讨以信息化方式提升公益诉讼调查质效的可行路径。
一、公益诉讼调查模式解析
(一)公益诉讼调查中心化。首先,公益诉讼的关键在于调查。检察机关提起的公益诉讼主要有民事公益诉讼、行政公益诉讼两大类。但是,检察机关作为公益诉讼起诉人与民事诉讼、行政诉讼原告有着显著的区别,比如,检察机关是国家发法律监督机关,提起公益诉讼具有法律监督职能;再如,在侵害事实的发现和举证责任上也有显著的区别。民事诉讼、行政诉讼的原告,是权利受到侵害的当事人,通常情况下能够明确知道被告人或行政机关侵害其合法权利的时间、行为、后果等内容,而且保有全部或部分证据材料。但在公益诉讼中,检察机关只是作为公共利益的代表,并非天然地知道侵害事实并掌握证据材料,必须通过线索发现、调查取证后才能发现并确认侵害事实。因此,在公益诉讼中调查至关重要,是后续提出检察建议、支持起诉、提起公诉的基础。从一定程度上说,公益诉讼中的调查类似于刑事诉讼中的侦查,是诉讼程序中的关键环节。
其次,公益诉讼调查是依职权调查。人民检察院组织法第二十条、第二十一条规定:检察机关依照法律规定提起公益诉讼,可以进行调查核实。最高人民检察院在《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》《行政公益诉讼案件办案指南(试行)》中列举了调取、询问、收集、咨询专业意见、委托鉴定、评估、审计、勘验、检查等调查方式。上述法律规范赋予检察机关在开展公益诉讼过程中可以按照法律规定开展调查工作。检察机关的调查,不是公益诉讼当事人享有的权利,而是法律赋予的职权。这不仅提高了检察机关了解事实、收集证据的能力,也使得检察机关通过调查获得的证据具有较高证明力。
(二)公益诉讼调查与刑事案件侦查的差异。一方面,案件线索来源主要依靠自行发现。线索是启动公益诉讼调查和刑事案件侦查的起点和动因。传统刑事案件中,公安机关的案件线索主要来源于被害人的主动报案。但是在公益诉讼案件中,涉案问题线索往往较为隐蔽、难以发现,或存在被侵害的公共法益但无人举报、投诉,抑或将线索反映给了其他部门而未能及时反馈到检察机关等情况。概言之,检察机关获取公益诉讼案件线索难度大,不能寄希望于“等靠要”来获取线索,而需要主动出击、挖掘并发现线索。另一方面,保护的法益与行政部门管理内容存在重合,调查工作更需倚重行政部门。刑事案件中涉及的是生命健康、人身自由、公私财产等重要法益,主要由公安机关、国家安全机关等负有侦查职能的机关负责侦查,公安机关也具备专业的人员和能力来保护相关法益不受侵害。公益诉讼保护的公共法益,如生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等,都有相应的行政机关负责管理、保护。在公益诉讼中,检察机关作为公共利益的代表,与相关行政机关相比,目前还欠缺相关领域的技术人才和专业能力。因此,检察机关的调查工作不仅要依靠行政机关提供相关证据材料,而且要依靠行政部门的技术力量和专业设备协助解决公益诉讼中遇到的专业问题。
公益诉讼调查工作的上述特点,对检察机关而言既是机遇也是挑战。结合当前大数据时代背景,检察机关可以通过信息化手段来弥补线索发现和调查取证方面存在的不足。通过平台化、模型化、专业化、一体化的信息化建设和实践来充分行使调查核实权。
二、平台化数据整合
公益诉讼检察保护的法益是公共利益,其涉及领域多、范围广,检察机关无法在常规工作中及时发现侵害公共利益的行为及其后果。通过建立大数据平台,整合各渠道、各类型数据,有助于检察机关解决线索发现难、证据固定难的问题。
(一)平台化数据整合是有效开展公益诉讼的必由之路。公益诉讼检察保护公共利益的复杂性、专业性可以通过平台化数据来解决。公益诉讼的平台化数据应当重点收集、整合三个方面的数据:一是线索类数据。线索类数据主要搜集与保护法益相关的基础信息、行政执法数据、网络舆情数据、举报信息、裁判文书及办案过程中获取的线索等方面内容。主要解决当前公益诉讼检察案件线索来源不足、基础数据匮乏的问题。二是专业领域信息及人才库数据。针对保护法益的类型,分门别类收集各领域、各行业的法律规范、行业标准等专业领域信息,建立专业领域具有专门知识的人的人才库,为检察人员办理公益诉讼案件提供专业知识的支撑,遇到案件难点,检察人员可以寻求专业人员协助。三是案例及经验数据库。将所有查办的案件及案件分析总结上传到平台中,以此建立案例及经验数据库。案例及经验材料可以按照统一的格式模板撰写,以便后续对案例及经验材料进行规范化的数据分析。
(二)平台化数据整合的双重价值。平台化数据整合不是一个静态的结果,而是动态的过程。在建立标准化、规范化的大数据平台基础上,持续收集、更新平台中各个模块的数据。“有生命力”的平台化数据具有发现侵害结果和风险预警的双重价值。一方面,发现侵害结果。通过分析平台中的静态数据,能够从海量数据中筛选、确定已经受到侵害的公共利益,例如何处环境受到污染、何种食品药品导致侵害公共利益的事件发生等。另一方面,通过平台数据的动态变化,可以对正在发生或存在高度危险的侵害公共利益事件进行风险预警。侵害公共利益的事件发生往往有一个过程,在侵害行为实施过程中,虽然侵害结果不一定明显显现出来,但通过前后时间段数据的对比、分析,能够揭露数据变化背后隐藏的侵权行为。
(三)平台数据获取过程即是证据固定过程。数据具有易逝性,其易逝性体现在几个方面:一是数据可能被删除,特别是互联网等公开数据;二是数据容易被覆盖,由于存储容量的限制,部分单位的数据有一定保存期限,超过期限后旧数据会被新数据覆盖。三是数据容易被淹没。目标数据单独存在时很容易被发现,但随着周围数据量越来越大,目标数据被淹没在冗余大数据中,就如水滴入海难以查找。正是因为数据存在易逝性,检察机关需要通过周期性地收集、更新数据来提前获取并固定相关数据。为使检察机关自建平台上的数据符合民事诉讼法、行政诉讼法对证据的要求,检察机关可以在每次获取数据时对其进行打包并“数字签名”,标明数据获取的时间、来源、提取人等信息。在上述规范操作下,平台数据的获取过程实质上就是证据固定的过程。
三、模型化线索发现
(全文详见《人民检察》2020年第1期或请关注《人民检察》微信公众号)
