检察委员会司法责任承担之探讨①
│杨承志*
[摘 要] 检察办案活动是指对于案件的办理进展和处理结果具有实质影响的业务活动,检察委员会审议决策案件也是办案活动。当出现应向检察委员会追责的情况时,应区分检察委员会责任与委员个人责任、会议主持人与其他委员的责任,并研究确立检察委员会承担集体责任的机制。实践中,追究检察委员会司法责任的一般程序是:上一级检察机关纪检监察部门调查核实,移送检察官惩戒委员会提出意见,并根据不同情况作出追责决定。同时,应当明确的是检察委员会承担司法责任的范围限于法律适用问题,其责任的形式是监督管理故意责任。
检察委员会制度自设立以来,其面临的最大质疑就是司法责任的承担问题,即检察委员会实际上决定了重大、疑难案件的处理结果,但难于承担责任的问题。此次司法责任制改革强调权力与责任的统一、强调司法责任的落实,在这一大背影下,更需要对检察委员会的司法责任承担问题进行认真研究。笔者尝试从责任前提、责任主体、追责程序、责任范围以及责任形式五个方面就检察委员会的司法责任承担问题作一探讨。
一、责任前提
根据最高人民检察院2015年公布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)第三十二条第二款规定,检察人员与司法办案活动无关的其他违纪违法行为,依照法律及《检察人员纪律处分条例(试行)》等有关规定处理。可见,检察人员承担司法责任的前提是与司法办案活动有关,检察委员会作为一个集体组织,其工作方式主要是会议审议,于是,有两个问题值得进一步研究:一是何为司法办案活动?二是检察委员会审议案件是否属于司法办案活动?
首先,不应认为只有具体的办案活动,如审查批捕、审查起诉、调查核实、制作法律文书等才是办案活动,而法律适用和案件决策不是办案活动。根据“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求,司法办案的实质是运用司法裁量权对于案件作出处理。办案活动大体可分为三个阶段:具体的办案活动、法律适用活动、案件决策活动,它是一种层层递进的过程,前一阶段是为后一阶段服务的,认为具体的办案活动是办案,而更加重要的法律适用和案件决策活动反而不是办案的观点是错误的。对于检察委员会审议案件来说,虽然不是具体的办案活动,但确实属于法律适用和案件决策,从这个角度上讲,检察委员会审议案件的活动应当是办案活动。
其次,不应认为所有介入办案过程的行为都是办案,要将那些单纯的文书签发活动从办案概念中剥离。根据《若干意见》第三十九条规定,检察长(副检察长)除承担监督管理的司法责任外,对在职权范围内作出的有关办案事项决定承担完全责任。对于检察官在职权范围内作出决定的事项,检察长(副检察长)不因签发法律文书承担司法责任。检察官根据检察长(副检察长)的要求进行复核并改变原处理意见的,由检察长(副检察长)与检察官共同承担责任。检察长(副检察长)改变检察官决定的,对改变部分承担责任。众所周知,就检察委员会审议案件来说,不是单纯的文书签发活动,而是对于案件处理结果具有实质影响的审议活动。其具有法律适用性质,并实质地影响了案件办理进展、决定了案件处理结果,因而检察委员会审议案件的活动是办案活动。
二、责任主体
当出现应向检察委员会追责的情况时,承担责任的主体范围如何确定?由于检察委员会是一个由多名委员组成的集体组织,因而以下问题需要探讨:
一是检察委员会作为一个集体组织,是否可以承担集体责任?这个问题应区分实然和应然两个层面。从实然层面看,根据《若干意见》第四十条规定,检察官向检察委员会汇报案件时,故意隐瞒、歪曲事实,遗漏重要事实、证据或情节,导致检察委员会作出错误决定的,由检察官承担责任。检察委员会委员根据错误决定形成的具体原因和主观过错情况承担部分责任或不承担责任。由此可见,这里只是规定委员个人可以承担责任,而没有规定检察委员会作为一个集体可以承担责任。可见,要求检察委员会承担集体责任目前并没有规范依据,也可以说,目前讨论的检察委员会司法责任仅指检察委员会委员因审议案件而承担的个人责任。从应然层面看,检察委员会作为一个集体组织,其审议和决策过程毕竟与独任检察官或检察官办案组不同,仅仅规定委员个人责任并不完全符合权责一致的要求。检察委员会作为一个集体组织应当完善其集体司法责任承担机制,只是在具体的范围、程度、责任形式上需要进一步研究。
二是检察委员会责任与委员个人责任的划分。应当明确,检察委员会委员个人办理的案件不属于检察委员会承担司法责任的范围。在改革过中,有不少检察机关出台了领导干部带头办案的工作制度,就检察委员会委员直接办理案件的类型、形式和数量等作出明确规定,如有的地方检察院内部规定,具有重大影响的案件、疑难复杂案件和新型案件以及在证据运用或法律适用方面具有指导意义的案件,可纳入检察委员会委员直接办案的范围。这些由检察委员会委员带头办理的案件,如果没有提交检察委员会审议,则不属于检察委员会承担司法责任的范围。
三是检察委员会主持人与其他委员之间的责任划分。在检察委员会审议案件时,检察委员会主持人除发表个人意见外,还承担重要的会议组织职责,如根据最高人民检察院2009年公布的《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第十八条、第二十一条至第二十三条的规定,主持人有引导委员发言、总结审议情况、决定另行审议、会后报告检察长(受委托主持时)等多项重要职责。可见,主持人对于检察委员会最终决定具有重要影响,因此,检察委员会讨论案件违反民主集中制原则,导致检察委员会决定错误的,主持人应当承担主要责任。
三、追责程序
追责程序包括两个方面:一是追责程序如何启动,二是如何认识和处理检察机关与检察官惩戒委员会在追责程序上的衔接关系。根据最高人民检察院2007年公布的《检察人员执法过错责任追究条例》第十五条规定,可以将检察委员会委员分为两类:一是检察长、副检察长和检察委员会专职委员,二是其他检察委员会委员。对于第一类委员,无论是其个人办理的案件,或者是提交检察委员会审议的案件,其司法责任的确定由上一级检察机关受理、调查。而对于其他检察委员会委员的司法责任,究竟由上一级检察机关受理、调查还是由本级检察机关受理、调查,并无明确规定。有观点认为,其他检察委员会委员的责任认定应由本级检察机关负责。②笔者并不完全同意该观点。因为根据《检察人员执法过错责任追究条例》第十五条规定,虽然其他检察委员会委员属于“其他检察人员”的范围,但对于责任追究并不必然由本级检察机关负责,因为“必要时上级检察院也可以直接受理、调查”。那么,问题的关键就在于追究其他检察委员会委员司法责任时,是否属于“必要时”?笔者认为,对于其他检察委员会委员,如果是其个人办理的案件,出现可能追责的情况时,应由本级检察机关进行受理、调查。如果是涉及参与审议检察委员会案件时,应当认为属于有必要由上一级检察机关进行调查处理的情形。一是检察委员会各个委员的司法责任承担应当作为一个整体,不应当割裂开来进行受理、调查和追究。二是检察委员会讨论的往往是涉及本级检察机关的重大疑难复杂案件,即使是其他检察委员会委员也往往是本级检察机关的中层领导,由上级检察机关追究责任更加客观中立。
此外,在最高人民法院、最高人民检察院2016年公布的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见》(以下简称《惩戒意见》)发布后,各省已经陆续设立了检察官惩戒委员会。那么,对于检察委员会司法责任的追究,是否需要检察官惩戒委员会介入?如果需要,其在介入过程中发挥的作用是什么?笔者认为,首先,在认定检察委员会司法责任过程中应当有检察官惩戒委员会的介入。根据《惩戒意见》第二条、第十二条规定,惩戒的对象是员额检察官违反检察职责的行为。在检察官员额制改革后,检察委员会委员均已成为员额检察官,并且,如前文所述,检察委员会委员审议案件的活动当然属于履行检察职责的行为。因此,认定检察委员会司法责任应当有检察官惩戒委员会的介入。其次,关于检察官惩戒委员会介入其中发挥作用的问题。根据《若干意见》第四十二条规定,对于检察人员涉嫌承担司法责任的调查核实,由检察机关纪检监察部门进行。根据《惩戒意见》第五条、第二十条规定,惩戒委员会的作用主要是,在检察机关对追责事实调查核实的基础上,对是否应当追责及责任形式向检察机关提出建议性意见,而最终的处罚决定权仍在检察机关。综合以上分析,笔者认为,检察委员会司法责任的一般追责程序可以归纳为:发现检察委员会委员涉嫌承担司法责任的情况→上一级检察机关纪检监察部门调查核实→报检察长决定→移送省检察官惩戒委员会→惩戒委员会提出惩戒意见后回复检察机关→检察机关根据有关规定追究纪律、行政或刑事责任。(详见《人民检察》2019年第11期,有删节)
*贵州省人民检察院副检察长。
①本文系2018年度最高人民检察院检察应用理论研究重点课题《司法责任制视角下检察委员会运行机制研究》的阶段性研究成果。
②参见朱超然:《新办案机制下检察委员会制度的完善路径》,载《人民检察》2017年第23期。
(摘自《人民检察》2019年第11期)
