行政公益诉讼诉前程序的司法化
│余 敏 宋国强
当前,现代行政面对复杂公共事务和多样化民众需求时具有的积极能动性被深度发掘、认同。如何在固守行政权有限性的基础上,实现行政权运行的有效性,成为现代行政由消极的依法行政向积极的社会行政转变的关键所在。可以说,一个以“开放的公共管理和广泛的公众参与为基本元素”②的公共治理模式正在日渐兴起。与此同时,理论界在回应新时代新要求中,不断审视和反思公法既有的理念、制度基础和结构模式,正在形成公共治理模式与公法治理的互动,重塑公域之治。公共领域内治理模式的变迁以及对行政权运行有效性的关注,要求公法对过去基于行政权力有限性(违法行政问题)的监督救济机制加以改造,构建一个与公共治理模式相匹配的,涵盖对话协商、柔性规制、双赢多赢共赢要素,兼顾行政权运行有效性(针对怠于履职问题)的监督救济机制。毋庸置疑,行政公益诉讼制度及其诉前程序在限定的领域内承担起了这种回应和尝试,也为检察机关如何发展检察职能内涵、改进法律监督方式,更好地介入和参与公域之治提供了新的观察视角。
一、关于行政公益诉讼诉前程序的设置问题
2017年修改的行政诉讼法正式确立检察机关提起行政公益诉讼制度。与传统行政法理论认为行政复议是行政诉讼的诉前程序不同,③检察机关提起行政公益诉讼之前“应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责”,被认为是行政公益诉讼的诉前程序。诉前程序的核心是由检察机关先行向符合起诉条件的行政机关发出检察建议督促纠正,将检察权的监督和纠错置于行政机关的自我纠错之后。这一程序成为公益保护时平衡检察权与行政权的创新探索,是公共治理模式下检察机关改进法律监督方式的重大尝试,深刻地改变了检察权过往所习惯的行为范式。
(一)初始设计已厘清诉前程序设置的正当性
行政公益诉讼制度被认为是检察机关的监督权介入行政行为中进行监督,其本质涉及行政权与司法权之间的配置问题、④涉及检察权对行政权的监督问题。⑤特别是因诉前程序的设定,进一步凸显了检察机关监督公权力的属性。理论界以检察权与行政权的关系架构为核心,将诉前程序视为一个连接检察机关与行政机关、融合外部监督与自我纠错的复合型程序设计,⑥并将实施效果作为检察权自制的结果用于诉前程序的价值论证,很好地厘清了诉前程序设定的正当性。但是,这并不等于就此解决了诉前程序运行的正当性问题,诉前程序的运行过程如何实现其设立的价值,怎样规范、引领、释放制度功能,仍然需要作进一步探讨,来自实践的一些困惑,可能会加速这一思考和研究过程。
(二)实践困惑急需解决诉前程序运行中的一些问题
通过对检察机关提起公益诉讼试点期间(2015年7月至2017年6月)及全面开展以来的一段时间内(2017年7月至2019年4月)全国检察机关行政公益诉讼工作汇总数据的分析发现,98%以上的案件终结于诉前程序。⑦显然,诉前程序成为行政公益纠纷解决的主要机制,但因怠于履职成因的复杂性和多重性,检察监督权的运行面临着行政机关诸多客观事由的抗辩,这在一定程度上也赋予了检察机关终结案件的裁决权。然而,在司法实践中,由于法律规定的不详尽和语言规范本身的模糊性等原因,行政公益诉讼的诉前程序在适用中存在一些困境。
1.诉前检察建议内容空泛问题一定程度存在。法律监督本身并不具有制裁属性,而是带有鲜明的建议色彩。⑧与传统的工作性检察建议仅具有警示劝告、拾遗补阙功能不同,行政公益诉讼诉前检察建议具有更为明确的程序意义和督促纠正功能。从目前工作实践看,法律法规以及相关规范性文件均没有对诉前检察建议的具体内容作出要求。对此,有观点认为,行政公益诉讼诉前检察建议应重点在对行政行为的定性上下功夫,内容宜粗不宜细,这样既可以减少检察机关调查案件的成本,同时也给行政机关在纠正违法行为或履行职责方面以更多的空间。如此,很容易导致诉前检察建议内容空泛并泛化适用。笔者认为,为增强检察建议的说服力,使其更具可操作性,应当将检察建议的内容明确化和具体化,这并不会增加检察机关太多的办案成本,因为无论检察建议的内容是否明确、具体,检察机关在对案件进行调查时一定要深入、细致,否则可能会导致错误的判断。在深入细致的调查核实基础上形成明确、具体的检察建议,既能尽可能确保检察建议有据可循,维护检察建议的严肃性和权威性,又能使行政机关把握检察机关的真正意图和具体思路,便于双方的沟通和衔接,避免检察建议流于形式。
2.行政公益诉讼开展初期,个别地方关于诉前程序的留存材料仅为“一纸诉前检察建议+一张行政履职回复”,没有相关的证据材料佐证。之后,检察机关将诉前程序纳入案件管理并开展案件评查、“回头看”等活动,通过诉前程序的案件化、卷宗化管理在办案规范中强化其运行正当性。
3.诉与不诉标准的客观性问题。诉前程序中的履职标准一直是理论界和实务界关注的难点,关于行政有效性——怠于履职的判定常常陷入“何为有效”的争论中。实践中,有效标准或履职标准的不确定,赋予了检察机关在诉前程序中较大的裁量权。因此,需要把研究深入到诉前检察权的运行过程本身,仔细分析运行中的每一个阶段过程、每一个处置决定,以期系统构建起诉前程序运行的正当性保障机制。
二、诉前程序司法化的制度完善
人们对司法审判权的理解基础在于,任何对公民个人权利的侵犯或消减必须由国家通过权威性和公正的第三方(裁判作出者)及较高的证明标准来证明其正当性。⑨制度、程序与合法性的融合及建构是一个系统化体系,但较高证明标准及对抗制始终支撑着法律事实上的权威,公开、透明的系列裁判程序又支撑着司法规范且正当的权威,两者相辅相成,始终维系着司法的正当性基础。同时,司法本身也会通过巩固从其内部产生的原则和价值观来指引具有形式法律理性的决定,不断以此确保其正当性、权威性。
检察机关办案行为的司法化是理论界讨论的热门话题。2012年,有学者指出检察机关是有司法权的司法机关,却始终采用行政性办案方式而欠缺司法特征,检察机关的办案方式应当进行适度司法化改革。⑩诉前程序作为检察机关办理行政公益诉讼的前置程序,是保护国家和社会公共利益、加强检察机关法律监督职能的一项重要举措,是案件诉讼进程的重要过滤器,且实务中有98%以上的行政公益诉讼案件终结于诉前程序,诉前程序的司法化改造成为重要课题。
(一)诉前程序司法化的逻辑起点
司法与纠纷解决及案件裁判有关,被认为是在诉讼过程中以终结案件为目的的一系列裁判。11“司法的固有权限就是裁判权”,12或者说,“司法权的本质是判断权”。13诉前程序体现了检察机关对行政公益诉讼案件的诉前审查,这是一个查明事实、适用法律、处置案件的权力运行过程。特别是所作出的不起诉决定具有案件处置上的终局性,具有明显的司法特征。
在有效标准或履职标准不确定的条件下,诉前程序中诉与不诉的客观性问题,让诉前程序运行往往陷于“用一个有效标准否定另一个有效标准,一个客观因素评判另一个客观因素”的循环之中。唯有适度司法化改造并赋予程序正义的内容,诉前程序的正当性才能进一步凸显。
(二)诉前程序司法化的实质:改进法律监督的效力保障方式
基于行政权的有限性和有效性,诉前程序形成了行政违法监督和怠于履职监督两种形态。但是,怠于履职的判断虽可以基于明确的法定义务,但其履职的内容、措施及步骤依然具有不确定性。同时,诉前程序融合了对行政权的自由裁量的礼让,所提出的建议履职内容概括而抽象,具有较大的弹性空间,难以保障其监督效力的刚性。
诉前程序的司法化塑造,引入类似于控辩裁的三方组合,检察机关充分听取行政机关的相关意见,在各种公共利益诉求中,居中开展多方协商并形成共识、达成平衡,将检察权对行政权监督的效力实现置于“实施”之中而非“适用”之中,可以有效避免检察监督的刚性因监督建议整改内容的不具体而遭受削弱,让监督内容获得行政机关认同,从而改变以往依靠法律适用所形成的强制力来保障监督效力的模式。在诉讼过程中,这也会成为行政机关对履职方式的一种自认或承诺,在一定程度上解决行政有效性所承载的不确定性问题。事实也证明这一点,诉前程序司法化,因其运行的正当性,将降低行政机关对监督内容的抵制,从而形成司法强制力之外的监督效力实现的保障模式。
三、诉前程序司法化的实现路径
(全文详见《人民检察》2020年第9期或请关注《人民检察》微信公众号)
