检察机关行政公益诉讼起诉裁量的类型①
│林越坚 娄艳龄 李欢欢
[摘 要] 实践中检察机关对行政机关不依法履职是否提起行政公益诉讼由于法律规定模糊和案情错综复杂而把握不足。为此,应当厘清行政公益诉讼诉前程序的三大制度功能,确立检察机关提起行政公益诉讼适用“依法+穷尽”的基本规则,将检察机关提起行政公益诉讼拆解为“应当”“可以”与“不应当”三类情形。从职责要件、行为要件、结果要件和因果关系判断行政机关是否履职到位。
最高人民检察院2015年发布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》第四十条、第四十一条规定回复期届满行政机关不依法履职的,检察机关“可以提起”行政公益诉讼。行政诉讼法第二十五条第四款和最高人民法院、最高人民检察院2018年公布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第二十一条第三款既未沿用原先“可以提起”的说法,又未明确是否属于“应当提起”,特用“依法”二字,并未实质解决行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序的衔接标准问题。笔者认为,妥善解决上述问题,需要正确发挥行政公益诉讼诉前程序的制度功能,结合司法实践经验,探讨适用规则,梳理检察机关行政公益诉讼起诉裁量的类型。
一、行政公益诉讼诉前程序的制度功能
一是允许行政机关自我纠错。行政公益诉讼诉前程序为行政机关发挥自身优势、救济受损的公共利益提供了契机。②以检察建议等非诉方式促使行政机关自我纠错,可以一定程度上避免相关行政机关对检察机关法律监督的抵触,同时提高检察机关对行政机关行政行为的监督效率。行政公益诉讼诉前程序实际是一个连接检察机关与行政机关、融合外部监督与自我纠错的复合型模式。③
二是有效节约司法资源。行政公益诉讼重在提升检察机关诉前监督的效力,尽可能避免启动成本高昂的诉讼救济。④与诉讼程序相比,诉前程序具有快速、高效、便捷的特点,对侵犯国家利益和社会公共利益的行为能够给予更为直接的救济。行政主体若能依法履行职权,保护国家和社会公共利益,检察机关法律监督的目的就足以实现,从而过滤掉一部分纠纷,使更多的司法资源用于更需要审判程序解决的纠纷上。此外,诉前程序本身就是一个审查程序,预先为可能进行的诉讼了解案件事实、调查核实有关情况等,这些诉前工作可以缩短公益诉讼的诉讼过程、提高法院审理公益诉讼的效率。
三是及时维护国家利益和社会公共利益。在行政公益诉讼中,提起诉讼并不是制度设计的最终目的,根本目标还是保护国家利益和社会公共利益。从权能区分的角度出发,立法权是以法的形式表达公共利益,而行政权则是以执法的方式葆有公共利益,司法权则是候补于行政权。⑤把握处理好提起公益诉讼的首要任务与履行法律监督职责之间的有机统一,应牢牢坚持保护公益这个核心。⑥检察机关提起行政公益诉讼诉前程序,能够促使行政权与司法权合力互动,弥补司法救济滞后、力量薄弱的不足,形成公益保护的联动机制。⑦
二、行政公益诉讼诉前程序的实证分析
(一)行政机关履职回复情况分析
在行政公益诉讼办案实践中,诉前检察建议采纳率普遍较高,被督促的行政机关大多能在法定期间内书面回复采纳建议的情况,但从采纳建议到依法履职仍因多种原因存在逾期整改的情形。如有的已责令违法行为人对破坏的土地进行恢复,行为人也开始补种工作,但鉴于天气或植物生长因素限制,生态环境恢复效果难以立即显现。有的涉及国有财产追缴,由于企业资金困难,导致欠缴税费无法全部追回。有的由于行政机关调查取证耗时较长,而后才能作出行政决定,还有的行政决定作出后,等待行政相对人提起行政复议或行政诉讼的法定期限过后,才能申请法院强制执行。行政机关不依法履职情况大致存在以下几种可能:一是行政机关完全不作为,对检察建议坐视不理,致使违法行为无人处理。二是行政机关作出了行政(处罚)决定或整改意见,但没有督促整改和落实执法。三是行政机关作出了行政(处罚)决定或整改意见,也进行了跟踪督促,但由于各种原因未能完全履职或整改到位,导致公共利益仍处于受侵害状态。实践中,第一种和第二种情况并不多,大部分行政机关对检察建议较为重视,多出现第三种情形。因此,对第三种情形需要具体甄别区分不同情况,决定是否提起行政公益诉讼。
(二)检察机关决定起诉情形分析
从各地检察机关对诉前检察建议发出后整改不到位案件是否提起公益诉讼的把握上,主要作如下情形的区分:1.针对起诉的案件,认为检察建议发出半年,行政机关未积极采取有力措施催缴土地出让金,涉案金额巨大,国有财产继续面临流失风险,起诉条件已经成熟。针对起诉案件,综合考量了检察建议发出的时间、被监督行政机关是否有履职可能性、对国家利益和社会公共利益侵害的严重程度,认为检察建议发出时间较长,行政机关仅追缴收回不足十分之一的土地出让金,后续未采取有效催缴措施,国有财产仍处于严重受侵害状态,因此决定向法院提起行政公益诉讼。
2.针对不需起诉的案件,认为行政机关均已回复并在整改中,整改障碍小,完成可行性大,无起诉必要。具体分为四类情况:一是行政机关已积极整改,且有具体整改措施;二是行政机关已在积极整改中,因客观原因不能在短时间内完成整改,但整改可行性大,这种情况主要集中在环境保护领域,由于生态环境恢复难以在短时间内取得成效,应给予一定宽限期;三是行政机关已作出行政决定,但行政相对人向法院起诉;四是鉴定成本高,行政机关正在积极协调解决,不建议起诉,鉴于鉴定费可能远超损害赔偿费用,更宜协调解决。针对不需起诉案件,通过对整改可行性与障碍大小、行政相对人就相关行政行为提起行政诉讼、鉴定费用与损害赔偿费用的权衡,决定不起诉。其中,特别提到在生态环境和资源保护领域,因恢复植被、修复土壤、治理污染等修复补偿手段受季节气候、施工条件等客观因素限制,难以在短时间内获得明显成效,应当给予一定宽限期,以待后期显现恢复情况。
3.针对暂缓起诉的案件,认为需要视后续情况决定是否起诉。具体分为五种情形:一是行政机关因行政程序需要一定时间,尚未作出整改决定;二是行政机关部分履职,尚未完全到位;三是行政机关履职方案需等上级部门批复;四是行政机关已作出行政决定,行政相对人未履行;五是存疑案件,目前无法决定是否起诉。针对暂缓起诉的案件,因行政程序需要期限、行政机关履职未完全到位、履职方案等待上级部门批复、行政相对人未配合履行以及存疑案件等情况,须视后续情况决定是否起诉。必要时,检察机关可以咨询专家意见评估行政机关回复方案的可行性,认为方案确实可行的,可暂缓起诉。
综上,在诉前程序案件进入诉讼程序的标准把握上,浙江检察机关总体上以整改完成的可能性大小作为后续是否起诉的判定标准,具体主要从检察建议发出的时间长短、行政机关是否在限期内回复、行政机关履职是否完全到位、整改可行性与障碍大小、行政相对人的后续行为等作为考量因素,不同案件类型侧重考量点亦不同。(详见《人民检察》2019年第7期,有删节)
*浙江省温州市人民检察院副检察长、西南财经大学兼职教授;
**浙江省温州市人民检察院公益诉讼部副主任;
***浙江省温州市人民检察院公益诉讼部检察官助理。
①本文系2018年浙江省人民检察院专题调研重点课题《检察机关提起行政公益诉讼的角色定位和制度完善研究》(编号:sydy2018036)的阶段性研究成果。
②参见胡卫列、迟晓燕:《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》,载《国家检察官学院学报》2017年第2期。
③参见沈开举、邢昕:《检察机关提起行政公益诉讼诉前程序实证研究》,载《行政法学研究》2017年第5期。
④参见傅国云:《行政公益诉讼制度的构建》,载《中国检察官》2016年第3期。
⑤参见梁鸿飞:《中国行政公益诉讼的法理检视》,载《重庆大学学报(社会科学版)》2017年第6期。
⑥参见张雪樵:《<关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释>的理解与适用》,载《人民检察》2018年第7期。
⑦参见田凯等著:《人民检察院提起公益诉讼立法研究》,中国检察出版社2017年版,第21页。
(摘自《人民检察》2019年第7期)
责任编辑：李涛
