检察机关履行法律监督职能,是宪法和法律赋予的法定职责。检察机关法律监督体系(以下简称“法律监督体系”)作为一种学理抽象,是对各项监督职能进行的体系化的理论概括。当前,我国检察机关已形成刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四轮驱动”的法律监督体系。党的二十大报告提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的重大时代命题。法律监督体系作为国家监督体系的重要组成部分,亦应加快现代化的进程。对此,本文在回顾法律监督体系形成史的基础上,提炼出法律监督体系现代化的基本要素,以及实现现代化的可行路径。
一、法律监督体系现代化的历史基础
(一)法律监督体系的萌芽时期
我国的人民检察制度是在学习列宁法律监督理论的基础上建立起来的。列宁认为,检察机关以保障全国法制统一为目的,是维护法制统一、正确实施的专职机关。新中国成立初期的立法效仿苏联宪法和法律的规定,确立了检察机关一般监督性质的职权。1949年中央人民政府组织法第28条规定,“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任”。1954年人民检察院组织法第3条规定,“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权”。该法第4条规定,“地方各级人民检察院,依照本法第二章规定的程序行使下列职权:(一)对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法,国家机关工作人员和公民是否遵守法律,实行监督;(二)对于刑事案件进行侦查,提起公诉,支持公诉;(三)对于侦查机关的侦查活动是否合法,实行监督;(四)对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督;(五)对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法,实行监督;(六)对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”。其中,第一项乃“一般监督权”,其余五项则为刑事、民事、行政检察三类监督职能。这是我国首次在法律层面对检察职能的具体内容作出明确规定,初步形成了刑事、民事、行政检察的法律监督格局。值得注意的是,该条第六项赋予检察机关“对于有关国家和人民利益的重要民事案件”提起诉讼的权力,这与当前的民事公益诉讼检察颇有相似之处。
实践证明,苏联法中一般监督的对象和内容极为广泛,并不符合我国的实际情况。事实上,我国亦未全面实行苏联式的一般监督制度,而是对其进行了中国化改造,对一般监督的职能范围进行了合理限缩,设计出既能够实现监督功能,又避免检察权过度膨胀,且符合我国政治体制的中国式检察机关法律监督职能体系。然而,我国当时对于如何实现法律监督职能并未做好理论与经验上的充分准备。在实践中,受“左”的思潮干扰以及“法律虚无主义”的影响,检察机关甚至一度被取消,法律监督的实践就此中断。
(二)法律监督体系的恢复重建时期
1978年宪法重新设立人民检察院,由此开启检察机关法律监督的新篇章。随后,1979年人民检察院组织法首次明确了检察机关乃国家法律监督机关的法律地位,对此,1982年宪法第129条予以确认并沿用至今。
在宏观层面,检察机关是我国的法律监督机关,而在微观层面,法律监督职能体系的具体内容则由人民检察院组织法加以规定。根据1979年人民检察院组织法第5条,各级检察机关行使下列职权:“(一)对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件,行使检察权。(二)对于直接受理的刑事案件,进行侦查。(三)对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕、起诉或者免予起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督。(四)对于刑事案件提起公诉,支持公诉;对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督。(五)对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,实行监督。”其中,除第四项可推及民事、行政审判监督以外,其他几项法律监督职能皆属于刑事检察的范围。由此可见,以1979年人民检察院组织法的颁行为标志,我国取消了检察机关的一般监督权,转而构建起以刑事检察为主体,兼有民事、行政检察的“一体两翼”式的法律监督体系。对于上述职能体系,1983年和1986年修正人民检察院组织法时并未作出改变。
客观地看,1979年人民检察院组织法所构建的法律监督体系不仅严重“偏科”,而且行权方式不甚科学。一方面,监督资源严重偏向刑事检察,民事、行政检察未能获得充分发展。另一方面,民事、行政检察的行权方式存在局限性。首先在监督范围上,民事、行政裁判、执行活动等被排除在法律监督之外;其次在监督形式上,民事、行政检察主要是被动的事后监督。
(三)法律监督体系的发展时期
党的十八大以来,我国法治建设进入新时代,检察机关法律监督体系迎来了新的发展时期。党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,公益诉讼检察逐步发展,成为法律监督体系的重要组成部分。2018年,监察法正式颁行,检察机关职务犯罪侦查权大部分被转隶至新组建的监察机关。同年,第十三届全国人大常委会第六次会议对人民检察院组织法进行了修订。修订后的人民检察院组织法第20条规定:“人民检察院行使下列职权:(一)依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权;(二)对刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人;(三)对刑事案件进行审查,决定是否提起公诉,对决定提起公诉的案件支持公诉;(四)依照法律规定提起公益诉讼;(五)对诉讼活动实行法律监督;(六)对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督;(七)对监狱、看守所的执法活动实行法律监督;(八)法律规定的其他职权。”
这是自1979年人民检察院组织法颁行以来,首次对检察职权作出调整。修改后的检察职权有增有减,一方面,检察侦查权有所限缩,即仅限于“依照法律规定对有关刑事案件进行侦查”;另一方面,新增的公益诉讼检察成为检察职权调整的亮点。同时,2018年人民检察院组织法将“对人民法院的审判活动是否合法,实行监督”修改为“对诉讼活动实行法律监督”,并将修改前的人民检察院组织法第五项拆解为第六项、第七项。值得注意的是,2018年人民检察院组织法将修改前法律中“实行监督”的字样,全部替换为“实行法律监督”,足见立法者意在强调检察职权所具有的法律监督属性。2018年人民检察院组织法的修订,标志着在规范层面上形成“四大检察”的基本框架。2019年,最高人民检察院正式提出了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察(以下简称“四大检察”)的法律监督总体布局。至此,法律监督体系基本定型。
二、法律监督体系现代化的基本要素
法律监督体系的现代化,是指体系的构成要素及其相互关系能够随着我国经济社会发展的进步而持续发展,不断满足实现高质量法律监督的需要,推动法治中国建设及实现中国式法治现代化。因此,法律监督体系现代化应包括法治化、系统化、实效化三个基本要素。
(一)法律监督体系的法治化
法治化是法律监督体系现代化的本质属性。法治,亦即法律的统治,内含公平、正义、法律至上的价值理念。法治化则是法治的动态实现过程,其“核心意义是运用法治理念、法律价值、法律规范程序、法律思维方法等来限制权力以及保障权利的实现”,从而与法律监督所具有的制约公权力、保障私权利的法治内涵高度契合。
党的二十大报告提出“全面推进国家各方面工作法治化”的重大命题,体现出国家工作在各领域、各环节法治化的必要性和紧迫性。法律监督作为国家监督体系的重要组成部分,亦应加快法治化进程。
首先,应树立客观公正的法治理念。创设现代检察官制度的目的在于革除纠问式诉讼的流弊,以一受严格法律训练及法律拘束之公正客观的官署,控制警察活动的合法性,从而实现守护法律的法治国功能。列宁认为:“检察机关和任何行政机关不同,它丝毫没有行政权。检察长有权利和义务做的只有一件事:注意使整个共和国对法制有真正一致的理解。”可见,检察官自始即被视为法律的守护者,具有客观公正的价值属性。检察机关作为法律监督机关,承担着法律守护者的重要任务,应秉持客观公正的法治理念,坚持客观公正的法治立场,维护法治尊严。
其次,应遵循规范化的运行逻辑。一方面,法律监督体系的内涵和外延并非模糊不清、漫无边际,而是在适应社会发展变化的前提下,不断进行法治化的动态调整。另一方面,法律监督体系的运行应遵循正当程序的基本原则。执法者必先守法,监督者亦须依法监督,法律监督体系中的每一项具体职能皆应由法律明确规定,检察机关不能任意扩大或者限缩法律监督职权。
再次,应强化权利保障的职责使命。中国式法律监督体系现代化的实质在于保障人民的合法权益。制约公权、保障私权乃现代法治的重要特征,这也是检察机关法律监督的一项重要功能。
(二)法律监督体系的系统化
系统化是法律监督体系现代化的外在表征。科学的系统观念由马克思、恩格斯创立。根据辩证唯物主义基本原理,系统观念是把系统看作由不同要素基于一定关系或结构结合而成的具有特定功能的有机整体,运用系统思维来分析事物的本质和内在联系、把握事物的发展规律、处理事物发展的矛盾的方法。系统化则是指利用系统观念发现、分析、解决问题的过程。法律监督体系是由不同法律监督职能构成的集合体,具有系统化的结构特征。一方面,各项监督职能是法律监督体系的组成要素,具有独特的性质和功能;另一方面,法律监督体系是由各项法律监督职能基于一定关系和结构形成的有机整体,只有运用系统化思维,科学把握整体与部分的关系,才能实现法律监督效用的最大化。
法律监督体系的现代化以系统化为其形式特征,体现在四个方面:
第一,用普遍联系、全面系统和发展变化的观点观察检察机关法律监督。世界是普遍联系的,法律监督体系与其他监督体系,以及内部各职能要素之间,皆联系密切。此外,法律监督体系本身并非一成不变,而是因应社会发展变化的需要,不断进行动态化调整。这就要求我们以普遍联系、全面系统和发展变化的眼光看待法律监督。
第二,科学设置法律监督职能。科学设置法律监督职能是实现法律监督体系整体最优效果的必要前提。对此,应遵循法律监督的一般规律,聚焦法律实施场域中的重点与难点,科学设置各项法律监督职能。
第三,准确把握法律监督各职能之间的相互关系。一方面,各监督职能互相支持,协同发力;另一方面,各监督职能相互融合,一体履职。如,检察机关提起刑事附带民事公益诉讼等,就是检察业务融合发展的体现。
第四,把握法律监督发展的规律性。规律是客观存在的,不以人的意志为转移。检察机关法律监督的发展亦具有自身的规律性,如遵循法律监督的一般原理、符合法律监督体系的生成逻辑等。对此,既要善于发现规律、总结规律,又要善于遵循规律、运用规律。
(三)法律监督体系的实效化
实效化是法律监督体系现代化的内在要求。法律的生命在于实施,法治只有被尊重和信仰,才能实现其应有的价值。党的十八届四中全会提出构建“高效的法治实施体系”,标志着国家法治观念实现了从形式法治迈向实质法治的历史性转型。在概念法学上,实质法治与形式法治相对,前者关注现实中法律实施的真实效果和实现程度,而后者重在应然层面的形式逻辑推理和价值追求,二者共同构成了现代法治的核心内涵。法治的实效化属于实质法治的范畴,包含实用维度与效用维度,其中,实用维度是指法治本身所具有的实用价值,效用维度是指法治在运行过程中所体现的功能价值。
法律监督体系的实效化,关注的是体系化的法律监督职能在实践中所具有的实用价值与效用价值。一方面,法律监督体系的构建应以实用化为导向,聚焦法律实施场域中的问题与难点;另一方面,法律监督体系的运行应加强效用维度的监测和治理,不断提高法律监督的能力和水平。对此,可以从宏观、中观、微观三个层面加以分析。
在宏观层面,法律监督体系作为国家监督体系的子系统,承担着特定的国家治理职能,从而与权力机关的监督、党的监督、监察监督等其他监督形式相区别。同时,检察机关法律监督又需要与其他监督形式密切配合,形成国家监督的合力,共同实现法律监督效用的最大化。
在中观层面,法律监督体系是由不同种类的监督职能构成的集合体,包括刑事、民事、行政以及公益诉讼检察。这一层面的实用化体现为法律监督体系构成上的科学性、合理性。
在微观层面,法律监督体系的实用化则表现为制约公权力、保障私权利的实现程度。法律监督的对象是行政机关、审判机关等公权力机关。面对如此庞杂的监督客体,检察机关既要善于运用宪法和法律赋予的各项监督职能,又要不断提升自身的监督能力和水平,以应对法律监督专业化的发展趋势。
作者:王新清,中国社会科学院大学教授;张超,中国人民大学法学院博士研究生。
(全文共三部分，现摘发前两部分，注释及全文见《人民检察》2024年第6期)
责任编辑：李涛
